Функции государства в рыночной экономике
Функция государства - это совокупность действий, направленных на достижение определенных целей, осуществляемых государством и его организациями.
В рыночной экономике основными функциями государства являются:
1. Правовая, регламентирующая порядок организации предпринимательской деятельности, осуществление контроля за его соблюдением всеми без исключения экономическими субъектами.
2. Протекционистская (защитная), обеспечивающая создание благоприятных возможностей для развития национальной экономики или отдельных секторов и отраслей народного хозяйства.
3. Стабилизационная, направленная на поддержание высокой занятости, низкой инфляции, на реализацию антикризисных мер. 4. Хозяйственная, связанная непосредственно с владением, распоряжением, использованием имущества, в частности - объектов государственной и муниципальной собственности, а также с корректировкой результатов действия рыночного механизма (производство общественных товаров, распределение ресурсов и т.д.).
5. Перераспределительная, направленная на изменение векторов финансовых потоков с помощью налогов, пошлин, дотаций, субсидий, субвенций. В современных условиях заметно усложняется данная функция, ранее обеспечивавшая в основном содержание государственного аппарата, обороноспособность страны и ее внешнеполитическую деятельность. У нее появляется новая цель - способствовать стабильности национальной экономики, экономическому росту.
6. Социальная, обеспечивающая поддержание благосостояния населения на определенном уровне, заданном объективными материальными условиями, традициями, соотношением классовых сил. Ее ключевые сферы: социальная инфраструктура (образование, наука, окружающая среда); жизнеобеспечение малоимущих членов общества (пенсионеров, инвалидов, многодетных семей, безработных); социально-трудовые отношения.
Следует обратить внимание на то, что состав и содержание функций - динамические характеристики, сопряженные с качественными изменениями в условиях и задачах ведения бизнеса, факторах его эффективности, экономической политике государства.
Принципы развития экономической политики
Научности – политика государства должна основываться на научном анализе объективных экономических отношений присущих им законов, общемировых тенденций общ. Развития и условий конкретной страны
Реалистичности – учет реальных для планируемого периода возможностей развития и продуктивного использования потенциала страны
Суммарного подхода – обеспечивается проработкой вариантов изменения условий и факторов определяющих ключевые параметры экономики.
Увязки текущих, среднесрочных и долгосрочных целей развития экономики
Системности преобразований – их взаимосвязи осуществления
Формы государственного регулирования экономики
Неотъемлемым элементом государственного регулирования экономики являются формы регулирования, различающиеся по объектам, целям, характеру управленческого воздействия, используемому инструментарию. Выделяются следующие формы государственного регулирования экономики.
Государственное прогнозирование и программирование экономики - разработка и принятие разнообразных прогнозов и программ (планов).
Бюджетное регулирование. Посредством бюджетного и налогового регулирования обеспечиваются государственное потребление и селективная финансовая поддержка отраслей, региональных систем, предприятий.
Государственное потребление и государственный заказ. С целью сглаживания экономического цикла государство может увеличивать объем заказа в период кризиса и депрессии и сокращать его в периоды подъема во избежание перегрева экономики.
Селективная финансовая поддержка отраслей, регионов, предприятий, так же как и государственное потребление, связано с использованием бюджетных средств.
Денежно-кредитное регулирование имеет основными целями: защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, ее покупательной способности; создание условий для удовлетворения потребностей экономики в кредитных ресурсах; укрепление банковской системы.
Приватизация и национализация собственности - формы государственного регулирования, применяемые для решения комплекса социально-экономических задач.
4. типы экономических систем В современной экономической литературе Запада, особенно в популярных учебниках, например К.Р.Макконнелла и С.Л.Брю, классификация сводится к различию трех основных типов экономических систем:
1) традиционная экономическая система;
2) рыночная экономика;
Под традиционной экономической системой обычно понимается экономика, основанная на традициях и обычаях, зафиксировавшихся в экономическом сознании людей на основе опыта поколений. Это, как правило, экономика натурального хозяйства, обслуживающего себя за счет собственных ресурсов и сил, имеющая замкнутый характер.
Рыночный тип экономики трактуется как такая экономическая система, при которой на основе частной собственности движение ресурсов производства и само производство осуществляется под воздействием рыночного механизма регулирования, опирающегося на колебания спроса, предложения и цен, а также на экономическую выгоду.
Плановая (командная) экономика определяется как такой ее тип, при котором господствует общественная собственность, товарно-денежные отношения имеют формальный характер, а движение ресурсов производства и само производство определяется административным центром на основе системы планов и команд.
Преодолевая в некоторой мере ограниченность данной классификации, современная экономическая мысль выделяет еще один тип экономики – смешанная экономика. Для нее характерным является устойчивое наличие элементов разных типов экономических систем. Именно такой тип экономики представляет собой ряд современных западноевропейских стран. Этот тип имеет объективные предпосылки. Так, один только рыночный механизм в современной жизни не обеспечивает действенного и устойчивого саморегулирования экономической системы, а ведет к известному разрегулированию экономики (кризисы, безработица, инфляция). Выход находят в определенной интеграции регулирующих механизмов – рыночного и государственного. В этом отношении экономическая система тоже становится смешанной.
Главное отличие смешанного типа экономики – ее разнообразность. Основными чертами этого типа являются: сочетание частного и государственного секторов экономики; сочетание рыночного и государственного механизмов регулирования; сочетание частнособственнической рыночной мотивации с мотивацией социальной устойчивости в обществе.
Смешанную экономику можно считать особым типом экономической системы. Это обусловлено ее целостностью, устойчивостью, способностью к самовозобновлению, определенной совместимостью компонентов системы. А это все – свойства, присущие всякому типу экономической системы. Но реально приходится различать смешанную экономику развитых стран и смешанную экономику развивающихся стран. Это – виды смешанной экономики.
5. Административные методы . Средства административного регулирования в сфере экономики чрезвычайно разнообразны. Среди них следует назвать разрешение совершения определенных действий, например, лицензирование; утверждение конкретных заданий тем или иным субъектам предпринимательской деятельности; обязательные предписания совершения каких-либо действий; запрещение конкретных действий; регистрацию определенных действий; установление квот и других ограничений; применение мер административного принуждения; применение материальных санкций; выдача государственных заказов; контроль и надзор и т.д.
Административные методы регулирования экономики включают такие меры, как запрещение, разрешение, принуждение.
Запрещение - это запрет какой либо деятельности, признание общественно вредными, ненужными, не допускаемыми к применению, использованию каких либо товаров и услуг и их компонентов. Например, государство может ввести запрещение транзита, то есть следование через находящуюся под его суверенитетом территорию неугодных ему лиц, грузов и транспортных средств других государств в целях обеспечения безопасности или по другим причинам. Некоторые страны проводят политику запрета внешнеэкономических связей.
Разрешение - это согласие, выданное в письменной или устной форме субъектом управления, обладающим соответствующим правом. Государство дает разрешение на ведение многих видов экономической деятельности, на ввоз и вывоз ряда товаров (лекарств, продовольствия).
Принуждение является одним из методов управления, основанным на порицании и применении мер наказания за нарушение установленных норм. Например, несвоевременная уплата налогов, уменьшение налогооблагаемой базы приводят к взиманию штрафов с налогоплательщиков.
Инструменты административного регулирования относятся к группе средства прямого регулирования инвестиционной деятельности и включают в себя: Регистрацию. Лицензирование. Квотирование. Совокупность инструментов экономического регулирования включает в себя следующие группы инструментов: активно-структурные, фискально-структурные, монетарные и другие.
6. Экономические метод ы государственного регулирования экономики не менее разнообразны, чем административные. Одно из важнейших экономических средств - прогнозирование и планирование. Контроль - средство государственного регулирования экономики и частного бизнеса деятельности. Разновидностью контроля является надзор, который подразделяется на два вида: общий надзор прокуратуры за соблюдением законности, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор. Методы прямого воздействия реализуются через инструменты правового (законодательного) регулирования, административного и экономического влияния. Методы косвенного регулирования осуществляются только экономическими средствами. Таким образом, в экономических средствах сочетается использование как прямых, так и косвенных инструментов (методов) управления инструментам правового регулирования относятся:
Разработка, принятие и издание нормативно-правовых (законодательных) и индивидуальных (подзаконных) актов.
Заключение договоров (инвестиционных, кредитных соглашений).
Принятие государственных программ.
Система реализации и соблюдения инвестиционного законодательства. В настоящее время законодательная база, направленная на косвенное регулирование инвестиционной сферы, может быть представлена в виде системы:
Кодексы РФ (налоговый, бюджетный, земельный, лесной).
Федеральные законы, содержащие отдельные нормы, влияющие на инвестиционную деятельность («О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и др.).
Постановления правительства РФ («Об утверждении положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества») и др.
7. Сущность бюджетно-налоговой политики государства.
Налоговая политика - система мер, проводимых государством в области налогов и налогообложения. Налоговая политика выражается в видах применяемых налогов, величинах налоговых ставок, установлении круга налогоплательщиков и объектов налогообложения, в налоговых льготах. Фискальная политика - регулирование правительством деловой активности с помощью мероприятий в области управления бюджетом, налогами и другими финансовыми возможностями. Различают два вида фискальной политики: дискреционную и автоматическую. Фискальная политика является одним из четырех основных макроэкономических инструментов и опирается на способность правительственных закупок, налогов и трансфертных платежей влиять на национальный доход и реальный ВНП.
Автоматическая фискальная политика - изменения в правительственных закупках и чистых налогах, вызываемые переходом самой экономики из одного состояния в другое при неизменных ставках налогов и трансфертных программах. В период экономического спада автоматическая фискальная политика предполагает увеличение трансфертных выплат и уменьшение налоговых ставок для оживления деловой активности. Дискреционная фискальная политика - осуществляемое правительством преднамеренное изменение налогов и объема правительственных расходов с целью: обеспечения производства неинфляционного ВВП при полной занятости; стимулирования экономического роста. Дискреционная политика связана с программами общественных работ, проектами общественной занятости, трансфертными программами и ставками налогов. Принципы построения налоговой политики: соотношение прямых и косвенных налогов, применение прогрессивных ставок налогообложения и степень их прогрессивности или преобладание пропорциональных ставок, дискретность или непрерывность налогообложения, широта применения налоговых льгот, их характер и цели, степень единообразия налогообложения для различного рода доходов и налогоплательщиков, методы формирования налоговой базы, соотношение федеральных, региональных и местных налогов.Инструменты воздействия налоговой системы на экономику. Важнейшим инструментом воздействия налоговой системы на экономику выступают налоговые льготы. Налоговые льготы носят обычно региональный характер (если предприятие функционирует в отсталом районе) или селективный (если они касаются приоритетных - наукоемких или экспортных производств). Налоговые льготы выражаются, прежде всего, в пониженных ставках налогообложения для некоторых предприятий, в основном связанных с научно-техническим прогрессом. Кроме того, они могут быть в виде налоговых кредитов - вычетов из величины начальных налогов. Государственная бюджетная система России в настоящее время включает в себя три звена: федеральный бюджет РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, местные (региональные бюджеты). Ведущим звеном государственной бюджетной системы является государственный (федеральный) бюджет - основной финансовый план формирования и использования централизованного денежного фонда государства. Именно с его помощью государство осуществляет в основном территориальное и межотраслевое распределение и перераспределение валового национального продукта (до 40% национального дохода). Основными доходами государственного бюджета выступают налоги и неналоговые платежи. За государственным бюджетом в РФ (так же, как и в странах с развитой рыночной экономикой) закреплены главные налоги - налог на прибыль юридических лиц, акцизы, НДС, таможенные пошлины. К налоговым доходам государственного бюджета относятся также штрафы и пени, уплаченные за нарушение налогового законодательства. К неналоговым доходам относятся как обязательные платежи - доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, доходы от продажи принадлежащего государству имущества, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, так и штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, доходы от продажи конфискованных товаров и т.п. Бюджетная политика России последних лет, разработанная в соответствии с программами социально-экономического развития РФ с учетом одобренных Правительством РФ принципов реструктуризации бюджетного сектора в РФ, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ. В последние годы в основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности..
Формы государственного регулирования. Директивное планирование – одна из форм государственного регулирования, длительное время существовавшая в СССР и других социалистических странах.
При директивном планировании план экономического и социального развития страны имеет силу закона и становится обязательным для всех звеньев народного хозяйства – предприятий, отраслей, регионов. Директивное планирование существенно ограничивало свободу экономической деятельности и инициативу в процессе выбора решений. Функции государства в это время сводились к планированию материальных пропорций и потоков, распределению материальных ресурсов, административному управлению производством и потреблением.
Индикативное планирование экономики представляет собой многоэтапный процесс, включающий разработку плана развития экономики страны, имеющего рекомендательный характер, доведение до хозяйствующих субъектов его показателей, контроль за выполнением плановых показателей.. Это механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающий ее государственное регулирование с рыночным и нерыночным саморегулированием, основанный на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития и включающий определение его общенациональных приоритетов.
Стратегическое планирование – управленческий процесс создания и поддержания стратегического соответствия между целями предприятия, его потенциальными возможностями и ситуацией на рынке, а также прогнозирование финансовой деятельности предприятия на длительный период.
Государственные закупки – денежные платежи правительства, за которые оно получает товары или услуги текущего производства. Как инструмент экономической политики они воздействуют на хозяйственную конъюнктуру, обеспечивая устойчивый рынок сбыта для продукции частных фирм и стимулируя производство в необходимых отраслях.
Программирование экономическое – инструмент государственной экономической политики, подразумевающий разработку комплексных общехозяйственных программ, отражающих предпочтительный вариант развития общественного производства и стратегическую концепцию социально-экономической политики. Носит рекомендательный характер.
Программирование экономического развития – это разработка и реализация программ развития всей экономики или отдельных ее сфер: регионов, многоотраслевых комплексов. Программы – основные инструменты прямого активного вмешательства государства в ход воспроизводственного процесса в условиях рыночных отношений.
Экономическое прогнозирование – это предвидение будущего состояния экономики и сопряженных с ней сфер. Задача состоит в том, чтобы учесть взаимодействие множества объективных и субъективных факторов (внутренних и внешних), добиться, чтобы предвидение как элемент управления общественным развитием было по-настоящему научным и достоверным. Цель прогнозирования состоит в создании научных предпосылок, включающих: научный анализ тенденций развития экономики; вариантное предвидение предстоящего развития общественного воспроизводства, учитывающее как сложившиеся тенденции, так и намеченные цели; оценку возможных последствий принимаемых решений; обоснование направлений социально-экономического и научно-технического развития для принятия управленческих решений.
Методы ГРЭ. Государство использует методы (меры) прямого и косвенного воздействия на экономику.
Прямые методы государственного регулирования оказывают непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они вынуждают их принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства.
Объектами прямого воздействия являются государственные предприятия, учреждения и другие организации, финансируемые из государственного бюджета, ресурсы бюджета, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в государственных научно-исследовательских центрах.
К методам прямого воздействия относятся: контроль за финансовыми операциями государственных предприятий, их структурой и их хозяйственной целесообразностью; установление цен и тарифов, производственных заданий для предприятий государственного сектора. Под прямым контролем находятся государственные инвестиции и расширение основного капитала государственных предприятий, инвестиции в жилищное и дорожное строительство, на развитие сферы образования и здравоохранение. Эти методы включают различные государственные закупки (военные и другие заказы), а также различные социальные выплаты. Методы прямого воздействия охватывают также определенные виды контроля: валютный контроль, ограничение экспорта капитала, эмиссии денежных знаков, лицензии на строительство и размещение предприятий, приобретение пакетов акций или целых предприятий.
Косвенные методы государственного регулирования предусматривают использование инструментов и форм воздействия государства на частное предпринимательство с точки зрения обеспечения макроэкономических пропорций расширенного воспроизводства. При их применении государство прямо не вмешивается в процесс принятия решений экономическими субъектами. Оно лишь создает предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям государственной экономической политики.
По организационно-институционному критерию принято различать административные и экономические методы государственного регулирования экономики.
Административные методы базируются на силе государственной власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью создание правовых условий, наиболее благоприятных для частного сектора.
Функциями административных методов являются:
– обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни;
– защита конкурентной среды;
– гарантирование права собственности и свободы принятия экономических решений.
ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Сш Шишкин кандидат юридических наук, советник судьи Конституционного
’ Суда РФ
Обосновывается необходимость различать методы и формы государственного регулирования экономики. В качестве методов государственного регулирования экономики автор полагает достаточным использование трех методов предпринимательского (хозяйственного) права. Рассматриваются правовые, экономические и организационные формы государственного регулирования экономики.
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, методы предпринимательского (хозяйственного) права, формы государственного регулирования экономики, соотношение форм и методов.
В юридической литературе, как и в экономической, нет терминологического единства в отношении мер государственного регулирования экономики. Говорится о формах, способах, средствах, инструментах и т.п., хотя речь идет чаще всего об одном и том же, и особого разграничения между названными терминами нет.
Не отличается терминологическим единством и российское законодательство. Так, в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЭ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»1 называются методы государственного регулирования торговой деятельности, а в Федеральном законе от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»2 - формы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»3 (далее - Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений) устанавливает формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, не разграничивая при этом формы и методы.
Хозяйственный кодекс Украины, например, к основным средствам воздействия государства на деятельность субъектов хозяйствования относит государственный заказ, лицензирование, квотирование, сертификацию.
Терминологическое обозначение мер государственного регулирования экономики не имеет принципиального значения, за исключением некоторого неудобства в изучении студентами курса предпринимательского (хозяйственного) права. Но представляется необходимым и принципиальным, помимо термина «формы» (средства, инструменты и т.п.), употреблять термин «методы» применительно к государственному регулированию экономики и предпринимательской деятельности. Кроме того, необходимо различать методы и формы такого регулирования и не ставить знак равенства между ними.
Метод, как известно, является набором способов и приемов воздействия на общественные отношения, регулируемые отраслью права. В юридической науке спорным остается вопрос о том, может ли быть в отрасли права только один или несколько методов правового регулирования. Оставляя в стороне дискуссии по этому поводу, В. В. Лаптев отмечает, что в сложных отраслях права, в том числе в предпринимательском праве, используется несколько методов правового регули-
Что касается методов государственного регулирования экономики, то вполне достаточно будет указать, не претендуя на безоговорочность, категоричность и безапелляционность такого вывода, на три основных метода, используемых в предпринимательском (хозяйственном) праве: метод автономных решений (метод согласования), метод обязательных предписаний, метод рекомендаций5.
Однако имеется и другая точка зрения, согласно которой нельзя ставить знак равенства между методами государственного регулирования экономики и методами правового регулирования. В любом случае это несовпадающие по содержанию понятия6. Вполне логично выглядит в связи с таким подходом и следующий вывод о том, что предпринимательское право как комплексная отрасль имеет два основных метода регулирования отношений: равенства и подчинения7.
Во-первых, при таком подходе, когда разделяются методы государственного регулирования экономики и предпринимательского (хозяйственного) права, умаляется роль правового обеспечения государственного регулирования экономики. Во-вторых, если осуществлять государственное регулирование экономики методами, не являющимися правовыми, правопорядок в экономике вряд ли будет обеспечен. Какие вообще методы государственного регулирования экономики не являются правовыми и внеотраслевыми, тем более если представить государственное регулирование экономики, например, в качестве подотрасли предпринимательского (хозяйственного) права? В-третьих, указание на методы гражданского и административного права (равенства и подчинения) и приводит, в конечном итоге, к регулированию экономики на административно-правовой основе. На основе подобного вывода еще в 30-е гг. XX века на официальном уровне (при идеологическом сопровождении академика А. Я. Вышинского) было решено осуществлять регулирование хозяйственных отношений средствами гражданского и административного права.
Равенство хозяйствующих субъектов (на другой вкус - равенство форм собственности, на основе которых действуют хозяйствующие субъекты) - это принцип, а не метод предпринимательского (хозяйственного) права.
Разумеется, что, если методы воздействия на хозяйственные отношения применяет не государство, а монополии и организованная преступность, то тогда и речи быть не может о том, что это методы правового регулирования. Монополия и организованная преступность существуют не сами по себе, а возникают и получают подпитку от процессов саморегуляции, т.е. возникают автоматически, естественным образом. Если государство (правовыми методами. - С. Ш.) не будет подавлять эти псевдоуправляющие факторы,
они (псевдоуправляющие факторы) заменяют государственное воздействие8.
Методы автономных решений, обязательных предписаний и рекомендаций присущи отношениям, складывающимся в процессе регулирования хозяйственной деятельности и охватываемым предметом предпринимательского (хозяйственного) права. Выделение других методов государственного регулирования экономики представляется искусственным. Например, иногда говорят о методе запретов, хотя по существу имеется в виду все тот же метод обязательных предписаний.
Без метода обязательных предписаний не обойтись и в условиях развитого рыночного хозяйства, а тем более на переходном этапе к нему. Пределы применения метода обязательных предписаний должны определяться в том числе с учетом общей (главной) цели государственного регулирования экономики и ее составляющей - обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле.
Метод автономных решений (метод согласования) характерен не только для горизонтальных хозяйственных отношений, но применяется и при государственном регулировании предпринимательской деятельности. Такие формы государственного воздействия, основанные на методе автономных решений, как договор и государственная поддержка, имеют большие перспективы для рыночной экономики. Такие же перспективы имеет и метод рекомендаций, особенно в сферах правового обеспечения внутрисистемного регулирования и деятельности саморегулируемых организаций.
Как обоснованно отмечает Е. П. Губин, законодательство о предпринимательской деятельности имеет свою особую структуру, куда включаются в качестве элемента внутренние (локальные) нормативные акты, в том числе корпоративные акты, а также акты саморегулируемых организаций. В отличие от других законодательных образований (отраслей законодательства), значительную роль в правовом регулировании экономических, предпринимательских отношений будут играть акты рекомендательного характера. Так, Кодекс корпоративного поведения и иные подобные акты со временем будут занимать важное место в саморегулировании предпри-
(примерные договоры, примерные положения). Их следует отличать от типовых актов (типовых договоров, типовых положений), которые содержат императивные нормы10.
Для того чтобы метод автономных решений (метод согласования) и метод рекомендаций заработали в полной мере, необходимо навести порядок в экономике, в том числе путем улучшения хозяйственного законодательства.
Метод автономных решений (метод согласования) в вертикальных хозяйственных отношениях получил свое закрепление и регламентацию, например, в законодательстве об особых экономических зонах. Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительнораспорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают соглашение о создании такой зоны. А хозяйствующие субъекты для того, чтобы получить статус резидентов особых экономических зон, заключают с органами управления особыми экономическими зонами соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой экономической зоне.
С помощью форм государственного регулирования экономики достигаются цели такого регулирования.
Рудольф фон Иеринг отмечал, что интерес, представляемый целями общества и государства, заключается не в них самих, но исключительно в том способе, посредством которого общество и государство привлекают отдельное лицо к их осуществлению11. Отсюда вытекает и другой вывод Иеринга о том, что понятие о праве заключает в себе два момента: систему целей и систему их осуществ-12
Таким образом, система форм государственного регулирования экономики должна быть системой осуществления целей такого регулирования. Важнейшим условием эффективности форм государственного регулирования экономики является их соответствие целям такого регулирования. Формы государственного регулирования должны быть пригодными и достаточными для достижения целей.
Необходимо отграничивать цели от форм государственного регулирования экономики. Например, создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности
отнесено Законом об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений к формам и методам, используемым федеральными органами государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности. Здесь налицо смешение цели и формы государственного регулирования.
Представляется, что под формами государственного регулирования экономики следует понимать закрепленные в правовых нормах и осуществляемые в рамках законодательства конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на экономику.
В юридической литературе, например, в работах по административному праву, имеют место и другие подходы к классификации форм государственного регулирования экономики. Так, Ю. А. Тихомиров, используя в качестве обобщающего термина «метод государственного регулирования», предлагает рассматривать шесть групп методов государственного регулирования сферы предпринимательства. В первую группу включены методы общенормативного регулирования, во вторую - программно-установочные способы (например, целевые программы), в третью -легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация), в четвертую -способы нормативно-количественного измерения (стандарты, квоты, цены), в пятую -способы поддержания уровня деятельности и стимулирования (кредиты, дотации, льготы), в шестую - контрольно-учетные и «запретные» способы (учет, отчетность, проверки, санкции)13. Таким образом, Ю. А. Тихомиров по существу охватывает большинство экономических, организационных и правовых форм государственного регулирования экономики.
Однако представляется, что основанное на отграничении от отраслевых методов государственного регулирования деление форм государственного регулирования экономики на экономические, правовые и организационные является достаточно удобным и адекватным хозяйственно-правовой концепции.
Экономические формы государственного регулирования экономики в условиях рыночного хозяйства должны занимать одно из ведущих мест. Их можно охарактеризовать как меры, заключающиеся в определении направлений и стратегии развития экономики в целом или ее отдельных сфер и видов хозяйственной деятельности, а также как меры стимулирования (а в необходимых случаях и дес-
тимулирования) определенных сфер экономики, видов и субъектов хозяйственной деятельности. Экономической формой государственного регулирования экономики и является в первую очередь налоговое регулирование, поскольку без налогов невозможна реализация публичных интересов. К экономическим формам относятся также таможенное и валютное регулирования. Кроме того, одной из важнейших форм государственного регулирования экономики являются прогнозирование и программирование социально-экономического развития. Разумеется, что налоговое, валютное и таможенное регулирование невозможно осуществлять без использования некоторых элементов организационных форм регулирования, таких, как мероприятия по контролю. Налоговый кодекс РФ, например, устанавливает определенные меры государственной поддержки предпринимательства. Вместе с тем главное предназначение налогового и валютного регулирования предпринимательской деятельности видится в применении экономических мер воздействия.
Без организационных форм государственного регулирования не может обойтись ни одно развитое рыночное хозяйство. Организационные формы государственного регулирования экономики представляют собой меры управленческого (а в необходимых случаях и директивного) порядка, применяемые в пределах, установленных законами, компетентными государственными органами в отношении экономики в целом, ее отдельных сфер, а также видов и субъектов хозяйственной деятельности. К организационным формам государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование, обязательные предписания, применение нормативов, установление квот.
Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности - это, по своей сути, одна из организационных форм государственного регулирования экономики.
Во всех странах с развитой рыночной экономикой в той или иной мере осуществляется государственное регулирование финансовых рынков, причем повсеместно распространены организационные формы такого регулирования, в частности, лицензирование. Законодательство в данной сфере регулирования отличается динамизмом.
Организационные формы государственного регулирования необходимо отличать от санкций, применяемых к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях. Например, приостановление операций по счетам предприятия и индивидуального предпринимателя за непредставление налоговой декларации (ст. 76 Налогового кодекса РФ) является не организационной формой государственного регулирования, а оперативно-хозяйственной санкцией вертикального порядка14. Санкции (меры ответственности), применяемые к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях, -это правовые формы государственного регулирования экономики.
Государственная поддержка также является одной из форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Речь идет о расширении возможности субъектов хозяйственной деятельности в определенных сферах экономики. «Сюда относятся государственная поддержка субъектов малого предпринимательства, меры по поддержке агропромышленного комплекса, по обеспечению деятельности военнопромышленного комплекса, по защите отечественных товаропроизводителей»15.
Защита субъектов предпринимательской деятельности как форма государственного регулирования экономики16 характеризуется конкретными мерами по восстановлению или признанию нарушенных или оспариваемых прав этих субъектов. Формы защиты делят на судебные и внесудебные17. Судебные формы защиты применяются в строгом соответствии с процессуальным законодательством. М. И. Клеандров отмечает, что сама по себе защита прав и законных интересов участника экономического отношения, осуществляемая посредством разрешения споров именно экономических, т.е. специфических по своей правовой природе, - задача непростая и требует довольно узкой специализации и особо высокого профессионализма. Эта задача издавна решалась именно специализированными и профессиональными структурами, причем специализация и профессионализация характерны как для нашего государства, так и для подавляющего большинства иных государств при всем многообразии их государственного устройства и форм правления18.
Поскольку формы государственного регулирования экономики должны иметь нор-
мативное закрепление и обеспечение, в этом смысле все они выступают в качестве правовых мер. Законы и подзаконные акты являются основными правовыми источниками всех форм государственного регулирования экономики.
Некоторые формы государственного регулирования экономики называются правовыми в соответствующих нормативных правовых актах. Так, при переходе к инновационной экономике возрастает роль технического регулирования, которое осуществляется в правовых формах, когда юридически закрепляемые технические нормы становятся нормами технико-юридическими19.
2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулиро-
вании» говорится, что техническое регулирование - это правовое регулирование. Кроме того, в юридической литературе обоснованно выделяются и такие собственно правовые формы государственного регулирования экономики, как договор, санкция. Так, Е. П. Губин к числу правовых средств государственного регулирования экономики относит договор, имущественную ответственность, юридическое лицо21.
Роль вертикального хозяйственного договора, являющегося «чисто» правовой формой государственного регулирования экономики, в современных условиях значительно повышается. Например, применительно к государственному регулированию инвестиционной деятельности об этом свидетельствуют возможность осуществления инвестиционных проектов на условиях государственночастного партнерства, в том числе путем со-финансирования таких проектов на договорных условиях, а также в целом то обстоятельство, что государство может (и способно в финансовом отношении) выступать в качестве инвестора и гаранта.
Многие организационные формы государственного регулирования экономики по характеру воздействия являются прямыми. Некоторые формы государственного регулирования (в первую очередь экономические формы) являются косвенными. Однако прямые формы государственного регулирования могут содержать в себе в качестве факультативных элементы косвенных форм регулирования, и наоборот.
Специальные цели государственного регулирования определенных сфер экономики обусловливают соответствующий набор форм
такого регулирования. Так, цель государственного регулирования инвестиционной деятельности - создание благоприятных условий для ее развития. Названная цель предопределяет то, что приоритетными формами такого регулирования являются экономические и правовые формы. В целом же здесь должны преобладать государственная поддержка инвестиционной деятельности и защита интересов инвесторов. С помощью судебных и внесудебных форм могут защищаться в первую очередь имущественные интересы инвесторов, в том числе в случаях национализации и реквизиции.
В отношении организационных форм государственного регулирования экономики следует отметить, что применение одних сужается, другие делегируются саморегулируе-мым организациям, третьи отменяются совсем.
В целом саморегулирование становится своеобразной формой государственного регулирования экономики. Саморегулирование представляет собой усеченное государственное регулирование экономики, делегированное саморегулируемым организациям, деятельность которых в свою очередь находится под контролем государства. Делегироваться саморегулируемым организациям могут не только организационные формы государственного регулирования.
Необходимо отметить, что делегированные саморегулируемым организациям формы государственного регулирования по своей сути являются чисто предпринимательско-правовыми (хозяйственно-правовыми) формами государственного регулирования экономики. Применение саморегулированными организациями делегированных им государством форм регулирования не может относиться к административно-правовой сфере, поскольку саморегулируемые организации не являются государственными органами исполнительной власти. Публично-правовые характеристики делегированных форм государственного регулирования не позволяют отнести их и к сфере гражданского права.
Что касается соотношения форм и методов государственного регулирования экономики, то большинство форм такого регулирования основывается не на одном из методов, а на сочетании элементов трех методов предпринимательского (хозяйственного) права. При этом методы могут иметь как прямое, так и опосредованное (через конкретные формы)
применение. Так, все три метода предпринимательского (хозяйственного) права напрямую применяются при осуществлении антимонопольного регулирования как одной из основных форм государственного регулирования экономики. Антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания; направляет в органы государственной власти или органы местного самоуправления рекомендации по осуществлению действий, направленных на обеспечение конкуренции; дает предварительное согласие (по соответствующему ходатайству) на осуществление определенных действий, направленных на экономическую концентрацию.
Такая правовая форма государственного регулирования экономики, как договор, основывается на методе автономных решений (согласования). Другая правовая форма государственного регулирования - санкция, применяемая к хозяйствующему субъекту - правонарушителю в вертикальных хозяйственных отношениях, - основывается на методе обязательных предписаний. Возможны и другие сочетания методов и форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности.
1 СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 2.
2 СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3021.
3СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1096.
4 См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право. Избранные труды. Екатеринбург, 2008. С. 186.
5 См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: учебник / под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. М., 2006. С. 27-30; Шишкин С. П. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М., 2007. С. 34.
6 См.: Белых В. С. Предпринимательское право России: учебник. М., 2008. С. 38, 322.
7 Там же. С. 41.
8 См.: Веленто И. П., Елисеев В. С. Теория экономического права: тексты лекций. Гродно, 2004. С. 23.
9 См.: Губин Е. 11. Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние и направления совершенствования // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3. С. 20.
10 См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право. Избранные труды. С. 187.
11 См.: Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 47.
12 Там же. С. 58.
13 См.: Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. № 5. С. 6.
14 См.: Шишкин С. П. Вопросы ответственности в предпринимательских отношениях // Развитие хозяйственного законодательства на современном этапе: материалы Международной научной конференции. М., 2004. С. 130.
15 Лаптев В. В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 22.
16 Данная форма государственного регулирования экономики не исследуется в настоящей статье, поскольку автор полагает, что она требует отдельного изучения. Так, организационно-правовому механизму экономического правосудия посвящены фундаментальные труды судьи Конституционного Суда РФ, члена-корреспондента РАН М. И. Клеандрова.
17 Подробнее см., например: Предпринимательское право Российской Федерации / отв. ред. Е. 11. Губин, 11. Г. Лахно. М., 2003. С. 944-981.
18 См.: Клендров М. И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. С. 7.
19 См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М., 2010. С. 17.
20 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
21 См.: Предпринимательское право Российской Федерации/ отв. ред. Е. 11. Губин, 11. Г. Лахно. С. 407.
Основные формы государственного регулирования экономики: административно-правовые, социально-экономические, финансово-экономические.
Административно-правовое регулирование нацелено на формирование основ экономического строя. Правовое регулирование осуществляется посредством нормативных правовых актов, устанавливающих правила функционирования субъектов рынка с целью придания рыночным отношениям цивилизованных форм и защиту интересов производителей и потребителей. Так, все страны с развитой рыночной экономикой обладают многогранным и совершенным хозяйственным правом, которое последовательно претворяется в жизнь. Попытки обойти его, например, в сфере имущественных отношений или налогов, строго преследуются по закону. Правда, и в развитых странах экономические преступления широко распространены, но с ними государство ведет бескомпромиссную борьбу. Продукт теневой экономики в этих странах составляет от 4 до 13% ВВП. Это немало, но существенно меньше, чем в других частях мира.
Ведущую роль в хозяйственном праве стран с развитой рыночной экономикой играют принимаемые парламентами законы, в деталях регулирующие даже мелкие вопросы хозяйственной жизни. В целом в законодательстве развитых стран особенно четко прописаны вопросы имущественных (пользование, владение, распоряжение, наследование, аренда, залог, банкротство и др.), рыночных (права и обязанности продавцов и покупателей, условия конкуренции, противодействие олигополиям и монополиям) и налоговых отношений.
Административные средства чрезвычайно многочисленны и разнообразны. К административным средствам относятся различного рода стандарты и нормы, которые нередко находятся на стыке экономики, техники и экологии (например, максимально допустимые нормы содержания тех или иных вредных веществ в пищевых продуктах или выбросов вредных веществ в атмосферу и окружающую среду в целом). Они применяются на уровне не столько центральных (федеральных) правительств, сколько штатов и земель (в федеративных государствах), провинций и регионов (в унитарных государствах), а также местных (муниципальных) органов. К данной категории относятся, прежде всего, различного рода разрешения (в том числе в форме соответствующих лицензий) и запреты. Весьма типичный пример - применяемые во всех странах Запада разрешения и запреты на новое промышленное строительство в определенных агломерациях вокруг крупных городов и районах по градостроительным, экологическим и другим соображениям.
Социально-экономическое регулирование заключается в обеспечении социальной защиты определенных групп населения, что вызвано такими негативными явлениями, как безработица и инфляция. Государство устанавливает размер минимальной заработной платы, пенсии по старости, инвалидности, пособие по безработице, различные виды помощи малоимущим, осуществляет индексацию фиксированных доходов в связи с ростом цен и т.д.
Финансово-экономическое регулирование осуществляют с помощью следующих инструментов: налогов, учетной ставки банковского процента, дотаций, инвестиций и др. Важнейшим средством госрсгулирования во всех странах Запада выступают государственные финансы, т.е. средства, связанные с формированием и использованием госбюджета и централизованных («полугосударственных») фондов социального страхования: пенсионном, медицинском страховании и страховании на случай утраты занятости. Государственные финансы стали активно применяться для целенаправленного воздействия на темпы и пропорции экономического развития, для сглаживания циклических колебаний. Для сглаживания циклических колебаний налоговое регулирование включает в себя применение ряда средств: маневрирование ставками налогов на доходы и прибыль (для изменения величины инвестиций и потребительского спроса); введение (отмену) налоговых льгот и ускоренных амортизационных списаний; изменение правил и сроков выплаты налогов (например, установление предварительной выплаты налогов в фазе циклического подъема, чтобы ограничить спрос, или, напротив, откладывание сроков выплаты налогов в фазе кризиса, чтобы стимулировать спрос).
Средства расходных статей государственного бюджета используются для предоставления частному бизнесу субсидий, льготных займов и гарантий по частным кредитам с целью стимулирования предпринимательской деятельности и соответственно экономического роста. Эти средства служат также источником закупок промышленной и сельскохозяйственной продукции. Кроме того, они используются для проведения отраслевой и региональной структурной политики, содействия подготовке и переподготовке рабочей силы соответствующей квалификации и стимулирования научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).
При помощи денежно-кредитного инструментария (маневрирование учетной ставкой центрального банка, изменение нормы минимальных резервов коммерческих банков, акты купли-продажи государственных ценных бумаг) государство в лице ЦБ влияет на объем денежной и кредитной массы, величину ссудного процента и тем самым - на темпы и пропорции воспроизводства капитала.
Внешнеэкономический инструментарий воздействует на различные стороны внешнеэкономических отношений стран - торговлю, миграцию капиталов и рабочей силы, валютно-расчетные отношения. К нему относятся таможенные пошлины и количественные ограничения импорта (квоты на ввоз определенных товаров); субсидии и налоговые льготы отечественным экспортерам; налоговые и другие льготы иностранным инвесторам; квоты на привлечение рабочей силы из-за рубежа; покупки или продажи национальных валют центральными банками на валютных биржах для стабилизации обменных курсов соответствующих денежных единиц.
Важным инструментом регулирования экономических процессов является экономическое программирование - это определение приоритетных направлений развития экономики на длительный период времени. Государственные экономические программы дают ориентиры для деятельности предпринимателей, помогают государству концентрировать инвестиции на приоритетных направлениях, поддерживать равновесие в экономике. Для государственного регулирования НИОКР, экономического роста в стране, рынка рабочей силы, сельского хозяйства, как правило, составляются соответствующие программы.
Проводимые государством меры только смягчают негативные последствия циклического характера воспроизводства, но не избавляют рыночную экономику от кризисов перепроизводства, безработицы. Вмешательство государства в экономику связано с определенными затратами. Поэтому государственное регулирование экономики имеет свои экономические границы, которые зависят от соотношения затрат по осуществлению регулирования экономики и полученного эффекта в результате регулирования.
Государственное регулирование развития экономики — это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и в целях обеспечения нормальных условий функционирования .
Все негативные стороны могут служить объяснением причин усиления роли государства в экономике . Именно сглаживание, предотвращение отрицательных последствий действия рыночных регуляторов — цель экономической деятельности государства.
Исходя из вышеизложенного, можно определить следующие основные (правительства):
- обеспечение правовой базы функционирования частного бизнеса;
- зашита конкуренции. Господство монополий наносит вред всему обществу, поэтому антимонопольная деятельность и поддержание конкуренции становятся функциями государства;
- перераспределение доходов через систему прогрессивного налогообложения и систему трансфертных платежей (пенсии, пособия, компенсации и т. п.);
- финансирование фундаментальной науки и охрана окружающей среды;
- изменение структуры производства в целях корректировки распределения ресурсов;
- контроль и регулирование уровня занятости, цен, темпов экономического роста;
- финансирование производства или непосредственное про- изводство общественных товаров и услуг.
Государственное влияние на экономику осуществляется по двум основным направлениям:
- через государственный сектор;
- посредством воздействия на функционирование частного сектора экономики с помощью разнообразных экономических инструментов (государственное регулирование экономики).
В условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
По объектам воздействия государственное регулирование экономики означает деятельность по регулированию трех взаимосвязанных частей воспроизводственного процесса: регулирование ресурсов, регулирование производства, регулирование финансов.
По уровням региональной иерархии государственное регулирование сосредоточено на двух основных направлениях: федеральном и региональном уровнях.
Общая стратегия государственного регулирования экономики базируется на следующих принципах:
- при прочих равных условиях предпочтение следует отдавать рыночным формам организации экономики. На практике это означает, что государство должно финансировать только те социально значимые отрасли, которые не привлекают частный бизнес (из- за малой прибыльности);
- государственное предпринимательство должно не конкурировать, а помогать развитию частного бизнеса. Игнорирование этого принципа способно привести к искусственному доминированию государственных предприятий над частными;
- государственная финансовая, кредитная и налоговая политика должна способствовать и социальной стабильности;
- государственное вмешательство в рыночные процессы более эффективно, если оно имеет рыночную форму;
- усиление государственного регулирования осуществляется в целях контроля общехозяйственных кризисов, а также процессов в сфере межгосударственных экономических отношений.
Методы и цели государственного регулирования экономики
К основным целям государственного регулирования экономики относятся:
- минимизация неизбежных негативных последствий рыночных процессов;
- создание финансовых, правовых и социальных предпосылок эффективного функционирования рыночной экономики;
- обеспечение социальной защиты тех групп рыночного общества, положение которых в конкретной экономической ситуации становится наиболее уязвимым.
Методы достижения этих целей подразделяются:
- на прямые (или дирижистские);
- косвенные (или экономические).
Прямые методы государственного регулирования экономики основываются на административно-правовых способах воздействия на деятельность тех или иных субъектов хозяйствования (меры запрета, разрешения, ограничения).
Косвенные регуляторы отличаются от дирижистских методов тем, что они не ограничивают свободу экономического выбора, а наоборот, дают дополнительные стимулы при принятии рыночного решения. Основная область их применения — вся экономическая среда. Косвенные методы регулирования предполагают использование средств и возможностей финансовой и кредитно-денежной систем страны.
Указанные методы взаимосвязаны.
Можно назвать следующие средства (инструменты ) государственного регулирования экономики:
- административно-правовые инструменты;
- финансовая (налоговая) система;
- кредитно-денежная система государства;
- государственная собственность;
- государственный заказ.
Наряду с перечисленными инструментами государственного регулирования экономики, имеющими внутриэкономическую направленность, существует арсенал средств внешнеэкономического регулирования.
Практически все рычаги воздействия на процесс воспроизводства внутри страны оказывают существенное влияние на внешнеэкономические связи: изменение учетной ставки, налогообложения; новые льготы и субсидии на инвестиции в основной капитал; и др.
